La Commissione europea deve innalzare il controllo antitrust e delle concentrazioni per tener testa alla globalizzazione
La Commissione europea, in qualità di autorità preposta all’applicazione delle norme UE sulla concorrenza, ha fatto generalmente buon uso dei poteri conferitile nell’ambito dei procedimenti antitrust e del controllo delle concentrazioni, nonché ha ovviato, con le proprie decisioni, ai problemi di concorrenza. Tuttavia, stando a una nuova relazione della Corte dei conti europea pubblicata oggi, non ha ancora pienamente risposto alle nuove e complesse sfide legate al rispetto della normativa poste dai mercati digitali, dai volumi sempre crescenti di dati da analizzare o dalle limitazioni degli strumenti esistenti a sua disposizione. La Corte ha altresì constatato che la Commissione dispone di una limitata capacità di monitorare i mercati, accertare in modo proattivo le violazioni delle norme antitrust e verificare l’esattezza delle informazioni sulle concentrazioni.
Le norme UE sulla concorrenza sono tese a impedire alle imprese di adottare pratiche anticoncorrenziali, come la creazione di cartelli segreti, o di abusare di una posizione dominante. La Commissione ha la facoltà di infliggere ammende alle imprese che violano dette norme. Negli ultimi dieci anni l’applicazione delle norme sulla concorrenza ha dovuto far fronte a profondi cambiamenti nelle dinamiche di mercato per l’affermarsi dei mercati digitali, dei big data e degli algoritmi di fissazione dei prezzi. La Corte ha verificato se la Commissione avesse fatto rispettare adeguatamente la normativa nell’ambito del controllo delle concentrazioni e dei procedimenti antitrust. Ha valutato fino a che punto la Commissione fosse riuscita a rilevare le violazioni e a indagare al riguardo in modo efficace, nonché avesse instaurato una valida cooperazione con le autorità nazionali garanti della concorrenza (ANGC).
“Negli ultimi dieci anni la Commissione si è valsa dei propri poteri in materia di controllo delle concentrazioni e di procedimenti antitrust con efficacia”, ha affermato Alex Brenninkmeijer, il Membro della Corte responsabile della relazione. “Ma ora deve innalzare il livello di sorveglianza del mercato per tener testa alla globalizzazione e alla digitalizzazione. Deve migliorare la propria capacità di rilevare in maniera proattiva le violazioni e selezionare con maggior avvedutezza le indagini che svolge. Unitamente a una più stretta collaborazione con le ANGC, ciò si tradurrà in una maggiore capacità di far rispettare le norme sulla concorrenza nel mercato interno dell’UE, a tutela delle imprese e dei consumatori.”
La Corte ha riscontrato che era relativamente limitato il livello di risorse a disposizione della Commissione per monitorare i mercati alla ricerca di potenziali problemi e per accertare d’ufficio casi di antitrust, attività che espleta in aggiunta ai casi trattati in risposta a denunce esterne. Le inchieste di settore assorbono ingenti risorse: ad esempio, quella espletata dalla Commissione nel 2015 sul commercio elettronico ha impegnato per due anni una équipe di 15 equivalenti a tempo pieno. La Corte ha riscontrato che il numero di casi di antitrust avviati d’ufficio era sceso dal 2015. Una diminuzione analoga ha interessato anche il programma di trattamento favorevole per le imprese che forniscono volontariamente informazioni privilegiate su pratiche anticoncorrenziali in cambio dell’immunità o di ammende ridotte. La Commissione deve anche decidere a quali casi conferire la priorità nelle proprie indagini. Tale classificazione è avvenuta sulla base di criteri che non erano chiaramente ponderati per assicurare la selezione dei casi con il maggiore rischio. Per quanto riguarda il controllo delle concentrazioni, la Commissione deve affrontare ulteriori sfide: il volume dei dati da verificare è in costante aumento, così come il numero di concentrazioni da analizzare. Ha già semplificato in certa misura le procedure adottate per alcune concentrazioni meno rischiose, ma deve portare avanti tale azione di semplificazione. La Corte ha constatato inoltre che alcune operazioni significative non sono rientrate nell’esame della Commissione perché le imprese non erano tenute a notificargliele secondo le soglie di fatturato stabilite nella normativa UE.
La Commissione ha adottato tutte le decisioni sulle concentrazioni entro i termini di legge, anche se i procedimenti antitrust continuano a richiedere molto tempo (fino a otto anni). L’efficacia delle decisioni adottate per far rispettare la normativa può risultarne così attenuata. Ciò è particolarmente vero nei mercati digitali a rapida evoluzione, per i quali la Commissione deve occuparsi di indagini complesse. Nel frattempo, è possibile che gli strumenti giuridici di cui dispone non siano più completamente adatti ad affrontare questi nuovi tipi di problemi di concorrenza. Da quanto osservato dalla Corte, la Commissione aveva irrogato ammende di valore inedito, senza però valutarne mai l’effetto deterrente.
La Commissione ha instaurato una collaborazione soddisfacente con le ANGC, ma non era ben al corrente delle priorità di queste ultime nell’assicurare il rispetto della normativa. Al contempo, la Commissione e le ANGC non hanno assicurato uno stretto coordinamento del monitoraggio del mercato di competenza e solo raramente i casi sono stati riassegnati dalle ANGC alla Commissione. Esiste un meccanismo di allerta precoce volto a ottimizzare l’assegnazione dei casi e a evitare che svariate ANGC debbano esaminare comportamenti analoghi adottati dalla medesima impresa, ma le ANGC non vi hanno fatto ampio ricorso. Infine, la Commissione non ha valutato con regolarità l’efficacia delle proprie decisioni, anche se ciò avrebbe aiutato il suo futuro processo decisionale e l’allocazione delle risorse.
La Corte formula raccomandazioni tese a migliorare la capacità della Commissione di rilevare in modo proattivo le violazioni, accrescere l’efficacia della sua azione nel far rispettare la normativa, migliorare il suo coordinamento con le ANGC tramite la rete europea della concorrenza e migliorare la sua rendicontazione sulla propria performance.
Informazioni sul contesto
La Commissione può vietare accordi anticoncorrenziali tra imprese e gli abusi di posizione dominante (“procedimenti antitrust”), nonché esaminare le grandi concentrazioni di imprese per stabilirne l’impatto sulla concorrenza nel mercato interno dell’UE (“controllo delle concentrazioni”). Sia la Commissione che le ANGC possono applicare direttamente le norme UE in materia di concorrenza nei casi di antitrust che pregiudicano gli scambi tra Stati membri.
Ogni anno la Commissione esamina oltre 300 notifiche di concentrazioni e circa 200 casi di antitrust. Tra il 2010 e il 2019 la Commissione ha inflitto ammende per un ammontare di 28,5 miliardi di euro a fronte di violazioni della normativa. Data la limitatezza delle risorse, dal 2005 ha condotto soltanto quattro inchieste di settore di propria iniziativa, che sono servite a rilevare violazioni.
La Corte ha esaminato un campione, estratto in base al rischio, di 50 casi di antitrust e proposte di concentrazione avviati tra il 2010 e il 2017, nonché un campione di notifiche concernenti indagini antitrust che erano state trasmesse dalle ANGC. Gli auditor della Corte si sono recati presso le ANGC di Bulgaria, Francia, Paesi Bassi e Polonia.
La relazione speciale della Corte 24/2020, intitolata “Il controllo delle concentrazioni nell’UE e i procedimenti antitrust esperiti dalla Commissione: occorre innalzare la sorveglianza del mercato”, è disponibile in 23 lingue dell’UE sul sito eca.europa.eu. Di recente, la Corte ha pubblicato relazioni sul controllo in materia di aiuti di Stato e sugli strumenti di difesa commerciale.
